城市群重构中国经济“新版图” 聚合效应成新动能
中国新闻来源：半月谈网 2018年03月06日 12:03
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编者按：回望40年改革开放的历史，正是中国快速城镇化的时期。改革红利在城市的发展和人口的市民化过程中得以极大释放，从而催生了一批让中国引以为傲的世界级大城市。而随着诸多大城市的空间发展边界面临“天花板”，环境污染、交通拥堵等大城市病频发，城市发展的“单兵”路径已然不合时宜，改革的边际效应正在递减。为此，我国早在“十一五”规划中就提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。由此，城市发展的“抱团”新路径成为潮流。党的十九大报告进一步指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。在新一轮改革开放的时代浪潮中，正在走向深入的城市群发展战略将为我国带来哪些改革红利，又将面临什么样的利益纠葛和发展困局?半月谈编辑部在全国两会召开前组织城市群调研小分队，分赴多地了解各大城市群发展的最新动向，探寻城市群发展的新思维、新模式、新路径、新希望。
图为湖北武汉城市一景 程敏 摄
城市群重构中国经济“新版图”
半月谈城市群调研小分队
随着我国工业化和城镇化快速推进，作为新型城镇化主体形态的城市群发展格局初露端倪，并逐渐成为引领我国经济转型升级的重要载体与平台。多维度推进的城市一体化，正在推动城市群互联互通、协同融合，不仅优化了原有的城市体系和格局，还给人民群众带来更多实实在在的获得感。
决定未来地区竞争力的核心
城市群是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现高度同城化和一体化的城市群体。
中国科学院地理资源所区域与城市规划研究中心主任方创琳指出，城市群是当今世界城市发展的主流和趋势。目前，公认的大型世界级城市群主要有以纽约为中心的大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的太平洋沿岸城市群等5个。
从全球来看，城市群已成为国家参与世界竞争与国际分工的全新地域单元，决定着21世纪政治经济发展的新格局，是世界经济重心转移的重要承载体，更是国与国之间竞争的主阵地。根据世界银行《重塑世界经济地理》报告，全球一半的生产活动聚集在仅占全球大约1.5%的土地面积上。以美国大西洋沿岸城市群为例，这个面积为6万平方公里、占其国土面积1.5%的城市群，人口却达到4500万，占美国总人口的20%;制造业产值占全国的30%，是美国最大的生产基地、商业贸易中心和世界最大的国际金融中心。
如今，我国城市群建设快速推进，发展格局初步形成。根据国家有关规划，城市群是新型城镇化的主体形态，明确了东部地区三大城市群与中西部若干城市群的发展重点，突出发展京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。从发展程度看，长三角、珠三角和京津冀三大城市群发展较为成熟，综合发展水平占有绝对优势，代表了我国城市群发展的最高形态。
中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良分析认为，城市群是决定未来地区竞争力的核心，将成为我国发展的“主引擎”。原因在于，我国的区域经济正在由“板块经济”向“城市群经济”转变，各类生产要素和经济活动呈现出向中心城市，以及中心城市周边的城市区域的集聚态势。2013年，我国23个城市群以占28.9%的国土面积，聚集了全国63.8%的人口，创造了85.7%的地区生产总值。
“聚合效应”成为激发转型新动能
“我们泰富重装超过八成员工家在长沙，公司每天派出8台大巴来往长沙和湘潭接送员工。”总部位于湘潭国家级经开区的泰富重装集团副总裁谢芳莉告诉半月谈记者，随着长沙、株洲、湘潭三市之间迈入“半小时通勤圈”，三市跨城上班族越来越多。湖南长株潭城市群融城发展渐入佳境，一体化和协同效应明显，无论是经济总量，还是增长速度和发展质量，都位居湖南省前列，实现了“1+1+1>3”的效果。
城市群的“聚合效应”正成为推动我国经济转型的新动能，激发区域内城市创新的“强引擎”。在长三角，旨在打造全球有影响力的科技创新高地的“沪嘉杭G60科创走廊”正在全力推进建设。上海市具有国内领先的科技创新能力，杭州正在打造有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，以G60高速为纽带，上海、杭州为双核，嘉兴作为配套区，打破行政区划，推动人才、资金、装置、项目等科创要素自由流动、优化配置，其产生的创新生态系统和产业集群效应，成为区域快速崛起并保持可持续发展的关键。数据显示，2016年杭州市实现的信息经济增加值为2688亿元，对该市GDP增长贡献率超过50%。
“沪嘉杭G60科创走廊”的实践只是长三角城市群实施产业转型升级的缩影。城市群俨然成为区域经济的重要增长极，将重构经济“新版图”，支撑我国未来一段时期经济持续发展。
在100多公里长的广深高速公路上，分布着一批行业领先的龙头企业和成长性好、具有跳跃式发展态势的“瞪羚企业”。8家本土世界500强企业扎根于此，腾讯、华为、中兴、大疆、OPPO等全球知名企业在此茁壮成长。这些明星企业如同一颗颗珍珠，串起一条创新“项链”。
广东省社会科学院副院长袁俊分析指出，伴随改革开放40年发展，以广深高速公路和轨道交通为依托的广深轴线区域，聚集了高新科技人才、技术、信息和资本等创新要素，初步形成了广深创新经济带。今后将有更多的新技术、新思维在这条创新走廊跨界融合，形成“血脉”贯通的超级产业群，成为全国创新发展样本。
“城市命运共同体”初显雏形
许多地方正在从多个维度加快推进一体化，尝试破除行政区划等体制机制障碍，促进城市间互联互通、协同融合，“同城效应”日渐显现。
作为中国共享经济的标志，共享单车发源地正是长三角城市群。记者在长三角城市群采访发现，共享经济内涵正在不断扩展，从最早的共享单车、共享房屋向更高的领域和层次迈进。
比如对科技创新资源的共享。在科技部指导下，长三角三省一市共同开展了“长三角大型科学仪器协作共用网”建设。沪苏浙皖共有1479家单位、17081台(套)价值30万元以上的大型科学仪器设施入网，总价值为182.74亿元，有效减少了区域内科研经费和实验设备购置的重复投入。
而依托互联网开展的共享工厂，在制造业产能总体过剩的情况下，新进入者不用自建工厂，就可以委托现有的产能加工制造。阿里巴巴“淘工厂”业务总经理袁炜表示，共享工厂将工厂产能商品化，合理分配生产，有利于促使行业竞争转向行业协作。
除了交通一体化，各城市群还积极探索医疗卫生、生态环保等领域的一体化。如嘉兴市与上海三家医疗机构建立了点对点医保联网结算合作关系，通过系统直联方式让参保市民在上海的医院刷卡结算。京津冀地区为破解大气污染顽症，加快推进以电代煤、以气代煤等，实现了散煤“清零”，PM2.5平均浓度2016年比2013年下降约33%。
城市间“一亩三分地”意识进一步打破，协同发展渐入佳境。河北省先后承接京津先进装备制造、新一代信息技术、现代商贸物流等产业转移项目超过1.2万个，北京企业在津冀投资额已超过2000亿元。“产业协同是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。”国务院发展研究中心副主任张军扩说，京津冀三地正联手用产业互补、融合，打造协同发展的城市命运共同体。(半月谈城市群调研小分队：方列刘良恒 何欣荣 徐旭忠 李俊义 张超 白明山 赵瑞希)
中共中央国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复提出，做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。图为游人在北京前门大街参观 李欣摄
城市群发展不能丢了“魂”
半月谈城市群调研小分队
长期以来，我国城市群建设一直存在着“重经济、轻文化”的倾向，虽然经济总量、交通基建等面貌一新，但文化软实力发展滞后，城市建设“重形失魂”，严重制约着城市群可持续发展。专家学者呼吁，我国亟待扭转“重经济、轻文化”的城市群发展路径，培育具有鲜明层级体系和积极协调作用的城市群文化机制，重建和复兴不同区域的“小传统文化”，增强文化认同凝聚力，构建“文化自信型城市群”。
600多个城市基本失去个性
“我们600多个城市已经基本失去了个性，文脉模糊、记忆依稀，历史遗存支离破碎，文化符号混乱。”著名作家冯骥才这样评价。两院院士吴良镛也指出，个性缺失是我国城市建设的最大弊端。
提起济南老火车站，是萦绕在济南市民心头的痛。这个始建于1904年的火车站是当时世界上唯一一座哥特式建筑群落车站、亚洲最大的火车站，曾登上清华、同济的建筑类教科书，也曾被战后西德出版的《远东旅行》列为远东第一站。1992年，为扩大站场，火车站被拆除。
济南老火车站的命运只是城镇化进程中历史遗迹遭受破坏、城市文脉被割断的一个缩影。此类现象也在京津冀地区上演。中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明透露，随着北京城区“摊大饼”式地向外扩张，天津、河北向京城靠拢发展，布局了大量工业园区和居民小区，在北京周边形成了“铁围子”。在此过程中，此间分布的历史文化廊道遭到不同程度破坏，许多历史遗迹荡然无存。
据统计，全国大约有44000个古代遗址庙宇和其他文物遗迹已经消失，而仍然保存的遗迹中的1/4处在破败的维修状态。许多遗址没有得到保护，在新的建设工程中被拆除，仅陕西省就有3500多个文化遗址遭到破坏。
一边是肆意毁坏历史遗迹，一边是热衷建高楼大厦、搬来洋建筑，导致城市“千城一面”，不少怪诞媚洋。许多城市都规划建有北美风情、欧陆风情的住宅社区、“特色小镇”，并冠以洋名：佛罗伦萨小镇、巴黎公馆、加州花园、曼哈顿广场等。
文化是城市间交往的“润滑剂”
更让人忧虑的是，“重经济、轻文化”发展路径导致发展失衡，严重制约着城市群的可持续发展。中国传媒大学文化发展研究院院长范周指出，理想的城市群是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。“事实上，文化作为一个城市的灵魂，在彰显城市人文特色、增强城市文化身份认同等方面，可以发挥出独特作用。”范周说。
法国名城戛纳曾是一个小渔村。1939年，法国为对抗当时受意大利法西斯政权控制的威尼斯国际电影节而创办了戛纳电影节，让戛纳走上城市发展的快车道。经过几十年发展，戛纳国际电影节已跻身世界最大、最重要的四大电影节之一，每年吸引超过30万人前来参加，给城市带来巨大经济效益和良好口碑。戛纳也因此一跃成为世界名城。在世界范围内，“浪漫之城”巴黎、“音乐之城”维也纳、“文学之城”斯德哥尔摩……这样的例子不胜枚举。
“文化具有高附加值、高渗透特点，与金融关联、与科技嫁接、与互联网共生，是产业融合的重要推力。”范周指出，文化与经济相融合已成必然趋势，成为城市群经济发展新的增长点。以杭州为例，近年来，杭州以其独特的良渚文化、丝绸文化、茶文化，以及流传下来的许多故事传说为代表，注重传统市井街巷与现代生活的自然过渡，形成了独特的“钱塘繁华”和“休闲雅致”的外部文化认识，以此带动了城市文化竞争力的提升。
重庆社会科学院城市发展研究所副所长彭劲松认为，以文化为基础形成的城市群，在要素流动、商品交易以及其他社会交往中的交易成本或摩擦成本就会减少，利于维系城市群的发展和正常运行。比如长三角、珠三角、海峡西岸、成渝等城市群，分别由吴越文化、岭南文化、闽南文化、巴蜀文化所支持，在增强城市之间文化认同和凝聚力中起着至关重要的作用。
填补“文化空白”，构筑“城市之魂”
上海交通大学城市科学研究院院长刘士林建议，面对城市群“文化缺失”状况，我国要扭转“重经济、轻文化”的城市群发展路径，推进城市规划理论方法和体制机制创新以及法律法规保障，切实保护和传承城市文脉，努力构建“文化自信型城市群”。
做好顶层设计，强化政策和机制以及法律保障。以城镇化进程中文化建设的内在规律为依据，不断完善文物、古建、历史街区保护、非遗、传统文化保护与传承等各项法律法规及配套政策和规章制度，建立起城市文化保护与文脉传承的制度体系。
推进城市规划理论方法和体制机制创新。建议由国家相关部门牵头，从文学、历史学、语言学、哲学、艺术学、社会学等传统学科及城市科学、文化研究、文化产业等新兴学科中遴选专家，深入开展基础理论研究，研制与国际社会相对应的我国文化规划标准体系，为我国城市群的规划和建设提供科学理论和战略指导。
坚持统筹协调，整合社会资源。要充分调动社会力量、民间资本参与城市文化保护与文脉传承。实现资源、渠道整合以及文化保护、传承主体和方式的多元化。要充分利用互联网、大数据、云计算等新兴技术，实现传统文化的创造性转化，让城市文化“活起来”。
此外，建立科学评估机制，实现动态管理。要建立事前、事中、事后的动态跟踪管理机制，做好统计监测和绩效评估，并根据评估反馈不断调整管理方式和政策措施。(半月谈城市群调研小分队：方列刘良恒 何欣荣 徐旭忠 李俊义 张超 白明山 赵瑞希)
这是地处城市腹地的深圳福田红树林自然保护区风貌。美好环境得益于产业创新、制度创新。高标准的绿色经济体系、闭环推进的生态文明体制改革，使深圳“生态红利”释放 王晓丹摄
治“重病”需建好“绿色城市群”
半月谈城市群调研小分队
城市群由于集聚了大规模人口和经济活动，环境污染等“大城市病”日益凸显。在实践层面，我国城市群环境协同治理体系存在法律法规不完善、协作机制缺乏权威性、社会力量参与不足等问题。因此，必须重塑城市群源头控制、开放合作、多元共治的环境协同治理格局，以扭转城市群环境的恶化趋势。
城市群的“重病”
“京津冀地区这几年雾霾太重了，我和爱人特别担心小孩健康受到影响。犹豫很久，我们最终下决心离开北京。”32岁的曾程两年前放弃金融央企的体面工作，拖家带口来到深圳重新开始。他说尽管搬家少不了折腾，但现在全家人都觉得心情舒畅。
根据环保部《2016中国环境状况公报》，当年京津冀地区13个地级以上城市优良天数比例范围为35.8%～78.7%，平均超标天数比例高达43.2%。74个监测实施城市中，环境空气质量相对较差的10个城市京津冀地区占了6个。
除了雾霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小觑。环保部监测显示，2016年我国酸雨区面积约为69万平方千米，占国土面积的7.2%。值得注意的是，这些酸雨污染“重灾区”与长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群在空间分布上高度重叠。
如今的环境保护治理不可能单打独斗、独善其身。“十二五”期间，国家相关部委对城市群环境协作治理的法规政策密集出台。2012年出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求在京津冀、长三角、珠三角等重点城市群“建立区域大气污染联防联控机制”。
除中央和部委层面推出的顶层设计之外，地方政府之间的协作也不断深化，长三角、珠三角、成渝以及湖南长株潭等城市群建立了多层次的城际合作机制。比如，广州、佛山两市不断完善区域环境监测网络，协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测规范，相互通报跨界断面水质监测数据。
在长株潭采访期间，当地干部群众最津津乐道的就是湖南对长株潭“绿心”的保护。绿心地处长株潭三市接合部，面积为522.87平方公里。这一带全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁葱葱。曾经，在空间融城思维主导下，三市城市边界不断扩张，绿心一度被侵蚀蚕食，逐年缩小。湖南决策层逐渐认识到，利用绿心的区位优势，使之成为长株潭城市群之间的“绿楔子”，能有效阻止三市摊大饼式蔓延扩张。之后，从规划编制、立法保障入手，湖南先后出台《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》《湖南长株潭生态绿心保护条例》，守住了城市群中间这块宝贵的绿地。
尽管我国城市群生态环境联防联治进步明显，但还远远不够，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了问题治理哪里”的困局。部分地方政府之间的协作只是停留在口头上、纸面上，没有真正转化为共同行动。
北京市与张家口市怀来县接壤，有115公里长的行政边界线。“以山为界，一山两重天，不用看路标，看山上的树越来越少，就出了北京界，到怀来了。”怀来县老百姓经常这样对北京游客说。树少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、护林的财政投入标准是重要原因。“北京延庆区在山里造林一亩地的财政投入是8000元，怀来能拿出800元就不错了。”怀来县一位园林工作者透露。其实，作为京津冀的生态涵养区，怀来县对保护生态并非不重视，但投入力度差异是由财政实力和经济水平决定的。
中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明表示，造成上述现象的根源主要在于行政分割，城市群内部的协调机制尚未理顺，协调机构的权威性不足，导致行政主体各自为政，相互掣肘。另外，我国已有的环境法律法规尚未明确城市群环境治理的主体和权责，城际协作难以保障执行落地，削弱了协作政策效力。
“城市群内部环保标准不一，差别明显，政策手段比较单一，强制性手段居多，缺少经济调节性、鼓励性政策，社会参与面也不宽。”长沙市委党校教授李跃说。
“绿色城市群”如何建
城市群环境协作治理是基于共同命运、共同发展而进行的跨行政区集体行动，需要对各方利益诉求加以协调和平衡，形成制度化、规范化的协作机制。在这方面，国内外的一些探索经验值得借鉴。
其一，平衡城市群内部环境保护贡献地区与环境保护受益地区之间的利益关系。湖南省委党校经济教研部教授王克修表示，利益补偿机制应以“污染者付费，治理者得利，受益者补偿”为原则。比如，长沙环境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若长沙与上游城市能够达成利益补偿机制，必将加快整个长株潭城市群与湘江流域环境改善的整体进程。
其二，提升环境协同治理机制的权威性和执行力度。比如，在治理洛杉矶城市群臭氧污染的过程中，美国建立了统一规划、监测、监管、评估和协调的区域大气污染联防联控工作机制。美国东北部几个州还联合建立了“臭氧传输协会(OTC)”，由各州代表和环保局成员组成，负责制定区域挥发性有机物、氮氧化物减排目标并督促实施。
其三，发挥市场在城市群环境资源配置中的决定性作用，构建多元激励和约束机制。比如，以资源环境产权为核心，完善资源有偿使用制度，对高污染、高耗能的企业征收碳排放税，推行排污许可、排污权交易制度，倒逼城市群内产业转型升级，健全城市群内生态补偿机制。
其四，提升公众参与，加强执法力度。“在环境立法和标准的制定方面，美国为政府、企业、媒体、民间团体提供了畅通的参与渠道和监督机制，形成了有效的公众监督，进而推动政府的治理决心和力度。”美国环保局清洁空气研究计划科学顾问委员会成员格雷格·亚伍德认为，尽管中国很多城市群与美国洛杉矶等地情况不尽相同，但治理的过程同样需要政府、企业和民众的重视和通力合作。(半月谈城市群调研小分队：方列刘良恒 何欣荣 徐旭忠 李俊义 张超 白明山 赵瑞希)
