原创 城市公共安全所 清华同衡规划播报

一、背景及缘由

随着大型公共卫生事件和自然灾害给城市造成日益复杂严重的威胁，现有的城市基础设施和防灾设施有时无法满足突如其来的巨大应急需求，建设功能完善、灵活高效的“平急两用”设施成为保障城市灾后功能正常运转，提升应急水平的重要举措。

2021年，平急两用基础设施在国家政策研究层面被正式提出。2023年7月国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，之后相关政策相继发布。“平急两用”设施建设作为一种灵活性和多功能性的解决方案被逐渐重视。

二、国务院对“平急两用”公共基础设施

建设总体要求

在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是党中央从深入总结新冠疫情三年防控经验、更好统筹发展和安全的战略高度作出的一项重大决策部署。国务院办公厅《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）明确了超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的总体要求、建设任务和建设规范、组织实施保障等方面内容。

2.1 建设总体要求

积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设，进一步完善医疗卫生服务体系，补齐隔离房源、应急物资转运设施等短板，降低重大疫情和突发公共事件对中心城区的潜在影响，提高超大特大城市高质量发展的安全韧性。

2.2建设任务及规范

根据超大特大城市对疫情防控隔离设施、防灾减灾安置设施的需要，在辖区内的山区县（区），打进一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地等。构建集隔离、应急医疗和物资保障于一体、有机衔接的整体解决方案，提升城市应对突发公共事件能力。

（1）打造一批具有隔离功能的旅游居住设施。盘活利用率不高的集中连片住宅等存量资源、农村集体经营性建设用地、有条件的旅游景区高速沿线服务区周边等空间资源，嵌入应急隔离等功能要求。

（2）升级一批医疗应急服务点。统筹疾病预防、院前急救、应急救治等医疗服务功能，补齐平急转换医疗服务短板。

（3）新建或改扩建一批城郊大仓基地。“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调动站、接驳点或分拨场地，并同步完善集疏运交通网络。

（4）完善市政、旅游等配套条件。完善综合防灾、市政基础设施等支撑体系，包括应急通道、应急避难场所等综合防灾设施以及通信设施、垃圾处理和污水处理等市政基础设施建设内容。

2.3 建设目标

到2025年，超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设积极稳步推进，一批具有隔离功能的旅游居住设施加快布局，一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地布局建设，配套医疗卫生服务设施逐步完善，相关标准、资金、用地等政策保障体系基本成形。

到2027年，超大特大城市隔离、应急医疗和物资保障体系更加健全，统筹重大突发公共事件应对和中心城区功能运转的基础更加坚实。

三、“平急两用”公共基础设施韧性建设

与国土空间规划融合

按照国务院办公厅《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）、《自然资源部办公厅关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》（自然资办函〔2023〕1592号）以及全国国土空间规划工作会议上关于“平急两用”公共基础设施的规划要求，自然资源部办公厅编制印发了《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（自然资办发〔2024〕19）号文件。

该指引将城乡作为一个生命共同体进行治理，把空间作为资产进行运作，平时服务生产生活、注重资产运营，急时转换功能、抵御风险，强化城乡整体安全韧性，构建城乡空间安全新格局。充分发挥国土空间规划引领作用，推进治理大城市病和城乡融合发展，一体化构建宜居、韧性、智慧等城市功能，满足经济、生活、生态、安全四个需要。

3.1 开展体检评估，梳理应急空间需求

依托国土空间基础信息平台及相关基础数据，重点识别新时期城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等风险特征，运用大数据、人工智能等新技术新方法，多维度综合评估城市安全韧性水平，找出城市空间布局和基础设施配置问题和短板。

结合自身城市的地域特征、突发事件的影响程度合理确定“平急两用”公共基础设施的建设需求，充分利用相关设施，合理规划利用既有大型公共建筑，在规划中预留必要的留白用地。

3.2 开展应用场景分析，盘活潜在资源

基于韧性评估、应用场景分析、资源资产调查，从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等应急保障功能出发，全方位梳理具备“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等改造或建设条件的各类型“平急两用”应用场景。

梳理社区服务设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、绿地与开敞空间等符合转换条件的存量空间、潜在资源，明晰平急功能复合的主要载体，最大限度的利用和盘活存量资源。

3.3 统筹城乡“平急两用”公共基础设施布局

构建总体布局，结合城乡生活圈规划构建城市健康安全单元和安全基础设施网络，明确适应不同灾种、城乡一体、分级响应的“平急两用”公共基础设施的空间布局方案。划定平急功能复合区，明确“平急两用”公共基础设施配置类型、规模等布局要求。构建应急救援疏散运输通道网络，加强应急医疗、物资保障、旅居隔离等“平急两用”公共基础设施节点的规划安排。

3.4 将平急功能复合要求纳入国土空间规划体系

城市国土空间规划的编制实施应根据城市发展目标、阶段特征和安全韧性需要，完善平急功能复合的韧性城市规划内容和管理要求。应深化完善国土空间总体规划相关内容，对于总体规划已完成编制但未明确“平急两用”工作的城市，应在国土空间详细规划及近期建设规划中做出安排。

（1）总体规划层面做好空间统筹。全域统筹，构建城乡安全格局。明确平急功能复合的规划目标、原则、工作重点。统筹推进近期建设规划编制，有序保障用地需求。

（2）详细规划中明确相关用地的管控和引导要求。城镇开发边界内的详细规划，包括单元和实施两个层面。城镇开发边界外的村庄规划及其他类型详细规划，充分利用乡村闲置的公共服务设施、宅基地、集体经营性建设用地，布局“平急两用”公共基础设施，明确用地管控、功能转换等要求。

（3）专项规划中细化应用场景配置要求和设施布局。深化落实总体规划工作重点和布局要求，衔接近期建设规划，统筹协调“平急两用”公共基础设施空间布局，明确不同平急功能复合应用场景的配置要求。

3.5 总体目标

充分发挥国土空间规划对韧性城市建设的战略引领和刚性约束作用，统筹经济、生活、生态、安全等高质量发展需求，统筹规划和土地政策资源，系统推进大城市病治理和城乡融合发展，加快完善“平急两用”公共基础设施，打造宜居、韧性、智慧城市。

四、“平急两用”公共基础设施

纳入“三大工程”建设要点

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）要求，依据国家相关法律法规和《城市综合防灾规划标准》（GB/T51327-2018）、《城市防疫专项规划编制导则》（T/UPSC0005-2021）、《城乡公共卫生应急空问规划规范》（TD/T1074-2023）、《物流园区分类与规划基本要求》（GB/T21334-2017）等标准规范，住房和城乡建设部办公厅编制了《“平急两用”公共基础设施建设专项规划编制技术指南（试行）》。

该指南落实城市战略定位和城市应急防灾目标，衔接国土空间规划和相关专项规划，保护耕地、保护生态环境，确定合适的规模、合理的功能。发挥“平急两用”公共基础设施综合使用效能，在新建、扩建或改造时嵌入“急时”隔离等功能，提升城市应急防灾能力冗余。“平时”功能以服务民众、激发市场活力为出发点，鼓励产权主体和社会力量积极参与，促进专项规划实施。

4.1 开展设施需求评估和选址安全评估

超大特大城市应结合城市体检、综合防灾和防疫专项规划等，开展“双评估”。开展设施需求评估，保障“平急”需求综合匹配，将“急时”需求规模与“平时”需求匹配，统筹做好“平急两用”公共基础设施的规模测算，作为项目实施和选址依据，防止资源浪费。进行“平急两用”公共基础设施选址防灾安全评估，汇总既有相关成果，分析城市灾害风险，保障设施选址安全。

4.2 构建“平急两用”公共基础设施体系

各城市可从旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大型仓储基地、市政和旅游配套基础设施等4类项目分类，因地制宜构建符合自身需求和能力的设施体系，按需调整或增加设施类型，合理规划布局，完善功能配置，实现城市更高质量、更可持续、更为安全发展。

4.3 制定“平急两用”公共基础设施规划方案

“平急两用”公共基础设施总体布局规划。设施布局空间相对独立，应与周边现状居住用地适度隔离，并具备较好的周边环境与卫生条件，以增加社会接受度。配套基本完善，兼顾“平时”功能，重视选址安全，应考虑“平急两用”公共基础设施自身的安全，选择布局在风险危害程度较低的位置。

（1）制定“平急两用”旅游居住设施规划方案。盘活利用率不高的集中连片住宅等存量资源、有条件的旅游景区高速沿线服务区周边等空间资源，建设储备一批“平急两用”旅游居住设施。

（2）制定“平急两用”医疗应急服务点规划方案。通过现有医疗资源，优化储备一批医疗应急服务点，“平时”满足周边居民日常诊疗服务需求，“急时”转为定点医疗机构。

（3）制定“平急两用”城郊大型仓储基地规划方案。应布局于交通便利的地方方便接收和分发货物。“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调动站、接驳点或分拨场地。

（4）制定“平急两用”配套基础设施规划方案。加强“平急两用”旅游居住设施和周边旅游基础设施建设，加强“平急两用”道路设施、通信设施、污水处理设施、生活垃圾和医疗废物处置设施等市政基础设施建设。

4.4 加强“平急两用”设施专项规划实施保障

各城市人民政府应因地制宜建立规划实施机制，加强组织实施，指导各实施主体制定项目实施方案，加强不同项目间各类资源的共建共享。

按照与应急需求相适应、与政府财力相匹配的原则，充分发挥市场机制作用，建立资金保障机制。

提高人民群众对“平急两用”公共基础设施重要性的认识，鼓励人民群众积极参与、监督设施的建设、运行和维护。

采取规划、建设、运营、转换全生命周期管理方式，以管理信息系统和项目清单政策要求为基础，规划形成设施分布一张图和启用次序一张表，将专项规划传导到项目实施方案。

4.5 规划目标

到2025年，超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设积极稳步推进，一批具有隔离功能的旅游居住设施加快布局，一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地布局建设，配套医疗卫生服务设施逐步完善，相关标准、资金、用地等政策保障体系基本成形。

到2027年，超大特大城市隔离、应急医疗和物资保障体系更加健全，统筹重大突发公共事件应对和中心城区功能运转的基础更加坚实。“平急两用”公共基础设施的规划、建设、管理、转换机制全面形成。

五、“平急两用”公共基础设施

规划建设实践案例

5.1 北京市平谷区

—建设国家“平急两用”发展先行区

2022年10月，“平急两用”的理念发轫于北京市平谷区。平谷位于首都东部、紧邻城市副中心，作为首都重要的战略空间，近年来平谷区主动担当首都安全发展战略任务，努力探索出郊区服务保障超特大城市的有效路径，试点建设承担首都高水平发展、高标准安全的平急两用健康设施，在全国率先开展制度探索和试点示范。

图 北京市平谷区试点建设发展历程

（1）顶层设计走在前列

编制《平谷区试点建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》，明确推进农业生产稳产保供。编制《平谷区“平急两用”公共基础设施专项规划》，除了谋划新建一批“平急两用”基础设施外，平谷区还在推进设施建设时结合现有资源盘活在建项目。

（2）设施规划建设思路

开展平谷区灾害风险分析，结合平谷发展实际，统筹经济社会发展服务和公共安全功能，探索平时服务、应急支援的“平急两用”服务首都安全发展大局同时，推动城郊双向循环，促进乡村振兴，建设国家“平急两用”发展先行区。

图 “平急两用”公共基础设施路径探索

（3）“平急结合”设施总体布局

平谷区构建了“一核双心五大场景、双廊两环多点并行”的“平急结合”设施总体布局，其中“一核”为乡村休闲综合体；“双心”为平谷新城和马坊镇中心区；“五大场景”包括吃、住、行、医和集中承载；“双廊”指东西向的京平-承平高速交通廊道和南北向密涿高速、轨道交通平谷线、环首都货运环线、平谷地方铁路等构成的交通廊道；“两环”为山区内外环；“多点并行”指乡村休闲综合体、15分钟应急圈、乡镇卫生院等。

图 平谷区“平急结合”设施总体布局

图 平谷区“平急结合”设施建设发展目标

（4）五大应用场景构建

围绕吃、住、行、医、集中承载等设施，嵌入应急隔离标准，打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大型仓储基地等，从投融资、合作模式、土地要素供应等多维度探索可复制、可推广的应用场景。

图 平急结合应用场景分析

结合平谷区功能定位和发展要求，在架构交通网络、打通内部微循环、完善重点区域配套、构建基层医疗体系等方面统筹开展项目谋划、设计、落地，努力打造高质量发展的增长极和高水平安全的功能区。

图 平谷区五大应用场景打造规划部分展示

（5）项目落地实施

结合平谷区功能定位和发展要求，在架构交通网络、打通内部微循环、完善重点区域配套、构建基层医疗体系等方面统筹开展项目谋划、设计、落地，努力打造高质量发展的增长极和高水平安全的功能区。

图 平谷区“平急两用”乡村休闲综合体

图 平谷区金海湖“平急两用”核心区

5.2 北京市石景山区

—建设平急结合的韧性社区生活圈

“平急两用”公共基础设施建设是习近平总书记关于防灾减灾救灾“两个坚持”、“三个转变”重要论述的丰富发展，也是韧性城市建设的重要举措。2024年5月《石景山区安全韧性城市（单元）专项规划》作为北京市首个区级韧性城市规划编制完成。

该规划通过开展安全韧性体检评估，充分挖掘可利用复活空间，推动“平急两用”公共基础设施战略布局，建立邻里自治互助的韧性社区生活圈，旨在2050年前构建完成安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织、适应未来的首都韧性城市空间治理体系。

图“平急两用”理念下的韧性空间规划

（1）构建安全韧性空间格局

划定安全分区，构建协同互补的韧性保障空间格局。按照区域承灾环境、城市功能及发展规划，将石景山划分为北部山地安全分区、中部山前安全分区和南部平原安全分区，推动生态网络和防灾网络融合发展。

图 石景山区安全分区规划图

（2）建设具有风险治理能力的韧性空间

建设具有风险治理能力的韧性空间，采取相关安全韧性提升措施。消除安全隐患，保证空间安全；合理规划安全隔离空间，形成科学防灾空间结构；科学设置应急保障服务设施，提升空间应急保障能力；提升建筑工程安全水平，增强工程韧性；提升生命线工程冗余性，提高城市应急保障能力；建设海绵城市。

图 石景山区“平急结合”安全韧性规划

（3）预留平急两用战略留白用地

科学合理利用战略留白用地，提升全区大灾应对能力。落实北京市战略留白要求，推动留白区域从规划留白到实地留白。战略留白用地可以从生态保育、应急避难、平疫转换三个方面植入韧性功能。其中“平疫转换”主要用于突发传染病疫情时搭建应急医疗设施或人员隔离设施，应预留通电通水条件，预留污水处理设施建设条件。

（4）推动“平急两用”设施战略布局

改造既有公共服务设施，提高设施“平急结合”功能利用。改造旅游居住设施，提升重大突发事件时的应急避难和隔离收治能力；改造教育、体育设施，提升重大突发事件时的应急避难和隔离收治能力；改造完善医疗服务设施，提升医疗卫生应急救援能力；充分利用老旧厂房、地下空间等空间功能，增强生活物资应急储备调配能力。

图 既有旅游居住设施平急两用改造规划

图 既有改造教育、体育设施平急两用改造规划

结 语

积极开展“平急两用”公共基础设施建设工作，补齐城市安全韧性和公共服务设施“短板”，发挥“平急两用”公共基础设施综合使用效能，提升城市应急防灾能力冗余，实现城市更高质量、更可持续、更为安全的发展。加强“平急两用”公共基础设施建设，城市正常功能的运行、平急功能的转换，指导政府项目实施方案具有重要意义。衔接好城市体检、城市更新等内容，规划建设要与政府投资计划相匹配，充分发挥市场机制，多渠道统筹资金保障。各城市应将“平急两用”公共基础设施专项规划纳入国土空间规划体系，用好各类配套土地政策。

清华同衡

城市公共安全规划研究所

城市公共安全规划研究所是清华同衡公共安全与防灾减灾领域的核心业务部门，长期致力于公共安全与防灾减灾相关领域的研究与实践。核心任务是以国土空间为平台，统筹构建服务城乡的安全格局与防灾减灾救灾体系，为各级政府提供规划设计与咨询服务。

自2005年成立以来，城市公共安全规划研究所紧跟国家和社会需求，先后参加了2008年北京奥运风险评估，汶川地震、雅安地震、2023年北京房山暴雨等灾后恢复重建等工作，承担了北京、杭州、福州、昆明、济南等一百多座城市安全韧性、综合防灾、抗震、消防、人防与地下空间等防灾类专项规划编制，涵盖了风险评估、防灾专项规划编制、应急预案与应急手册编制等内容，形成了全灾害领域、全业务链条的综合服务能力。

城乡安全系列文章

原标题：《“平急两用”公共基础设施建设规划要点与实践案例》